(TripFoumi Enfo) – Comme il est devenu courant de décider par décrets depuis la fin de la 50e législature, l’Exécutif n’a-t-il pas creusé l’abîme en prenant un énième décret pour accorder décharge pleine et entière aux anciens ministres des gouvernements passés ? On a vécu le même cas en 1995, sous le gouvernement transitoire de Me Alexandre Boniface et sous la présidence de René Préval.
L’ignorance, les manquements et la méchanceté de nos dirigeants, tout cela est mis sur le dos de la Constitution de 1987. En réalité, nos décideurs politiques, nos gouvernants créent des conflits inutiles et préjudiciables aux intérêts des citoyens et à ceux de l’État parce qu’ils ne maîtrisent pas les mécanismes à la base du fonctionnement de notre régime politique haïtien. D’où nos multiples difficultés aussi bien dans l’interprétation des lois que dans leur application. On le voit bien dans le casse-tête causé par la question de la décharge.
Selon la Constitution de 1987, il revient à la Commission bicamérale de décharge, composée de sénateurs et de députés de statuer annuellement sur la gestion des membres du gouvernement et non sur la demande de décharge produite par ceux-ci, comme on veut le faire croire.
On constate que beaucoup d’anciens serviteurs de l’État ont longtemps eu le plus grand mal à obtenir décharge, victimes de tractations les plus viles. La décharge ne devrait pas être un facteur de blocage pour la réalisation de certains droits. Elle n’a pas à être utilisée comme un moyen de règlement de comptes politiques.
Pour résoudre ce problème, des professeurs de droit constitutionnel comme Mirlande Manigat ou feu Monferrier Dorval ont suggéré de simplifier la procédure en vigueur, sources d’abus et de violations systématiques des droits humains, en laissant à la Cour des comptes et du contentieux administratif (CSCCA) la possibilité d’y statuer. Est-ce la solution ? Il y a de quoi en douter quand on se réfère à ce que prévoit la loi mère en la matière.
Une affaire parlementaire
À la lumière du droit constitutionnel, et notamment du droit parlementaire, il y a lieu de montrer pourquoi cette prérogative peut difficilement être enlevée au Parlement. La question de décharge est inséparable de la nature du régime politique haïtien et fait partie de la fonction de contrôle qu’exerce le parlement sur l’action gouvernementale. Le pouvoir de contrôle est un concept théorique large dont l’enquête (concept opératoire) est l’opérationnalisation.
En matière de gestion, on ne peut pas s’auto-contrôler. L’Exécutif ne peut pas s’auto-évaluer. La décision de l’Exécutif d’accorder décharge aux anciens haut fonctionnaires de l’État est inconstitutionnelle et constitue une violation des principes de la bonne gouvernance.
Ce pouvoir de contrôle que détient le Parlement s’étend sur le budget de l’État ainsi que sur les activités du gouvernement. À tout moment, un ministre peut être interpellé sur les activités de son ministère ou sur toutes questions d’intérêt général. Ce contrôle doit être exercé par les représentants élus du peuple dans un souci de protéger l’intérêt collectif contre le risque de mauvaise gestion de nos gouvernants.
On se rappelle qu’au cours de la présentation du rapport PetroCaribe au Sénat, certains sénateurs proches du gouvernement avaient nié le pouvoir du parlement d’enquêter sur les activités du gouvernement. Pour appuyer leur argumentation, ils avaient invoqué l’article 118 de la Constitution qui dispose que chaque chambre a le droit d’enquêter sur les questions dont elle est saisie. Cependant, cette clause, évoquée à tort, doit être lue en relation avec l’article 29 de la Constitution, lequel donne aux citoyens la possibilité de porter une question d’intérêt général à la connaissance du parlement sous forme de pétition.
Pour comprendre la portée de cette disposition, il faut faire un retour dans l’histoire du droit constitutionnel haïtien pour découvrir l’application qui en fut donnée. Évoquer hors contexte le fondement juridique d’une argumentation, constitue un désastre irréparable sur le plan scientifique.
L’une des caractéristiques fondamentales de notre régime politique est la responsabilité du gouvernement devant le parlement. Par la ratification de sa politique générale par les chambres, ce dernier s’engage devant le Pouvoir législatif à mener à bien son action. Le vote du document de politique générale par les chambres est pour le gouvernement à la fois un mandat et un acte d’engagement. En conséquence, il n’y a que l’Assemblée parlementaire qui puisse affirmer que la gestion de tel ou tel haut fonctionnaire répond effectivement au mandat ou à l’engagement qu’il avait pris devant elle.
C’est pourquoi le Parlement n’est pas lié par le rapport ou l’avis – favorable ou non – de la Cour des comptes et du contentieux administratif (CCSCA) sur la gestion d’un haut responsable de l’État. Le pouvoir de contrôle du Parlement est plus élargi que celui de cette Cour placée sous sa dépendance. C’est pourquoi il est établi, en droit constitutionnel et parlementaire, que l’enquête parlementaire donne lieu à l’enquête judiciaire, en vertu du principe selon lequel le pouvoir ne peut être subordonné à aucune autre direction interne ou externe. « Seul le pouvoir arrête le pouvoir », selon la théorie de la séparation des pouvoirs consacrée par Montesquieu.
La décharge est automatique
Le terme de « décharge politique » ne veut pas dire que la décision de la Commission doit être motivée par des considérations politiques partisanes et de non droit. Il signifie que dans le cadre de l’exécution du budget de l’État, document chiffré découlant de la déclaration de politique générale du gouvernement, ce haut fonctionnaire en charge s’est acquitté de sa mission conformément aux lois sur la comptabilité publique et de l’engagement qu’il a pris collectivement devant les autorités politiques du Parlement.
La décharge est annuelle (art. 233 de la Constitution). Il n’y a pas de cumul de décharge. La loi fait obligation à la Cour des comptes et du contentieux administratif (CSCCA) de produire un rapport sur l’état de la situation financière du pays et la gestion des comptables des derniers publics à travers la loi des règlements. En principe, la question de décharge n’aurait pas dû être posée pour les anciens hauts fonctionnaires de l’État : elle devrait être automatique.
Le fait pour le parlement de confier un nouveau budget au gouvernement signifie que l’exercice écoulé a bien été exécuté. Par cette action, l’instance législative déresponsabilise le gouvernement. Cela équivaut à une présomption de bonne gestion. Le vote de la loi de règlement doit intervenir avant celui du nouveau budget. Il permet au parlement d’apprécier si le gouvernement s’était acquitté correctement de ses responsabilités.
Le Parlement, en tant que pouvoir de l’État, ne peut pas refuser de se prononcer sur la demande de charge produite par les citoyens qui ont servi l’État. Ce serait violer une disposition constitutionnelle. En pareil cas, les voies de recours sont la justice et seront toujours la justice.
Le Parlement n’est pas une instance de non droit. Il est une institution républicaine et en tant que telle, il doit fonctionner dans le cadre de la démocratie et l’État de droit. Dans un État de droit, les gouvernants sont soumis au droit au même titre que les citoyens.
Compte tenu de la situation actuelle de la magistrature haïtienne et de son environnement extrêmement politisé, celle-ci est-elle capable de faire œuvre nouvelle ? Autrement dit comment contraindre le parlement à se soumettre à la Constitution et à la loi ? Quels sont les droits qui sont en cause dans le refus de se prononcer sur la question de décharge.
Le rôle de l’Exécutif
La Constitution haïtienne de 1987 précise que le président de la république, chef du Pouvoir exécutif, veille à l’exécution de la Charte fondamentale et des lois de la république. Cette mission devrait permettre au Chef de l’État d’intervenir pour demander aux parlementaires de se prononcer sur la décharge des hauts fonctionnaires de l’État. Veiller au respect de la Constitution fait partie des prérogatives d’un Président de la République digne de ce nom. S’il ne l’accomplit pas, il est en infraction à la Constitution, comme ça a été d’ailleurs le cas jusqu’à présent. Et cette attitude doit être dénoncée comme un déni de droits de la part de l’Exécutif. Une atteinte à un droit fondamental. Ou un signe d’incompétence.
Quels sont les droits en cause dans le refus de se prononcer sur la question de décharge, et que prévoient les Conventions internationales ratifiées par Haïti en matière des droits humains ?
Il évident que les droits politiques et civils des citoyens ayant servi l’État sont bafoués par le fait que le Parlement refuse de se prononcer sur leur gestion. On peut invoquer l’incompétence dans la mesure où la décharge est un élément de contrôle parlementaire. Le fait que cette question se pose de manière récurrente signifie que non seulement nos parlementaires, majoritairement incompétents, ont piteusement échoué dans leur fonction de contrôle.
La médiocrité est partout. Car, le Chef de l’Exécutif haïtien avait le devoir de s’assurer que le comportement des dirigeants de l’État reflètent les principes de la démocratie et l’État de droit. S’il ne le fait pas, il est responsable de tous les actes de violation des droits humains. Dans le cadre du fonctionnement de l’État de droit, le citoyen lésé a le droit de s’adresser à la justice pour demander correction et réparation. La Constitution haïtienne de 1987 et les conventions internationales signées et ratifiées par Haïti protègent et garantissent les droits civils et politiques des citoyens, notamment le Pacte international relatif aux droits civils et politiques reprenant les droits consacrés par la Déclaration universelle des droits de l’homme.
Il était de la responsabilité du Président de la République qui a l’obligation de faire exécuter la Constitution, de s’adresser au parlement en vue de corriger cette situation caractérisée par la violation systématique des droits civils et politiques d’un groupe de citoyens qui ont servi leur pays. Il n’a jamais jugé bon de le faire et ce faisant, il s’est fait complice en fermant les yeux sur les dérives du Pouvoir législatif.
Dans le cadre de notre démocratie représentative, la nation a le droit de savoir qui a été son bon et fidèle serviteur. Dans cette affaire de décharge, et comme dans d’autres affaires, c’est tout le travail du parlement en matière de contrôle qui est remis en question.
Sur cette question de décharge, la République d’Haïti est en infraction au droit international de la personne. L’État de droit se trouve en déroute du fait du comportement de nos parlementaires dans plusieurs dossiers d’intérêt national et de l’inaction d’un Exécutif non imbu de ses obligations.
Le travail du parlement est fondamental. Son existence est une justification de la vitalité de notre démocratie. Il n’est pas prévu par la Constitution que se produise une vacance parlementaire. Si tel est le cas, c’est une faute du Président de la République dans la mesure où, selon les termes de l’article 136 de notre loi mère, l’une de ses fonctions principales est d’assurer la bonne marche des institutions.
Les limites de l’Exécutif
Il y a des domaines où les décisions d’un Président peuvent s’appliquer sous forme de décrets mais en aucun cas, l’Exécutif ne peut pas prendre de décrets ayant force de loi et susceptibles de modifier des lois existantes. La Constitution de 1983 avait habilité l’Exécutif à prendre des décrets ayant force de loi. Mais ces types de normalité juridique ont été valides jusqu’au 28 avril 1987, date à laquelle la Constitution de 1987 était devenue exécutoire. L’article 285-1 inscrit au chapitre des dispositions transitoires, qui autorisait le CNG à prendre des décrets ayant force de loi, est épuisé.
Depuis le dysfonctionnement provoqué du Parlement, on s’étonne des actions diversifiées prises par l’Exécutif qui relèvent des attributions du parlement. La confiscation du pouvoir de contrôle, l’une des compétences du parlement, par l’Exécutif remet en question les principes de la bonne gouvernance. Contrôler l’action gouvernementale est une responsabilité constante de la puissance législative, souligne la professeure de droit constitutionnel, Dr. Mirlande H. Manigat. Le président est irresponsable, c’est-à-dire que le Parlement ne peut pas lui demander des comptes. Par contre, le Premier ministre et les membres de son cabinet sont responsables devant les assemblées parlementaires. Dans l’exercice de cette prérogative, la décharge qui est une formalité annuelle, ne peut être donnée que par le Parlement. La décharge est une sorte de déresponsabilisation. Elle est une question constitutionnelle à finalité politique. Seule l’instance qui donne charge au gouvernement peut le décharger. Le parlement est l’instance qui responsabilise le gouvernement, et de ce fait, il est le seul à pouvoir le déresponsabiliser.
Si un gouvernement ne s’était pas engagé devant le Parlement, il devient inconstitutionnellement impropre que ses membres se tournent vers celui-ci pour solliciter la décharge ou l’examen de leur gestion.
La Constitution n’avait pas prévu qu’une branche de l’État soit en vacance. Sous le gouvernement de René Préval, ce problème était posé. On se souvient de la fameuse théorie des formalités impossibles maladroitement évoquée par le Professeur Monferrier Dorval afin de permettre au Président René Préval de détourner le droit dans le sens de ses intérêts politiques. C’est malsain et inacceptable au point de vue de l’éthique professionnelle ce qu’avait fait cet ancien professeur de droit constitutionnel. Car dans une société, l’avocat a une mission sociale, celle de dire le droit tel qu’il est, sans détour. C’est en disant le droit sans complaisance que l’avocat remplit sa mission sociale.
Avec raison, Docteur Chéry Blair a souligné que la décharge n’est pas une formalité administrative. Pour rappeler qu’elle relève de la compétence du parlement. La théorie des formalités impossibles est une théorie utilisée en droit administratif dans le cadre du respect du principe de continuité de l’État en matière de service public. L’absence de décharge pour les anciens ministres ne constitue pas un obstacle à la continuité du service public.
La décharge est de nature constitutionnelle. Certainement politique, elle fait cependant partie du pouvoir du contrôle du parlement. Et le pouvoir exécutif n’a aucune compétence là-dessus. Le principe de séparation des pouvoirs doit être scrupuleusement respecté par l’Exécutif. Que l’avis soit favorable ou non, le Parlement n’est pas lié par le rapport de la Cour des comptes puisque celle-ci constitue son bras technique. La décharge est une formalité constitutionnelle à finalité politique. On peut avoir la décharge et être poursuivi pour corruption.
De plus, Jovenel Moïse est un président de facto. À ce titre, il ne peut en aucun cas prendre des mesures en rapport avec la Constitution. Il est impossible de parler des précédents, comme le clament les soi-disant éminents juristes de la place. On ne peut pas considérer des cas de violations répétés de la Constitution comme des précédents. Le précédent a une définition en commonlaw. Le précédent est une règle de droit exigeant que les tribunaux rendent des décisions conformes aux décisions antérieures. Le précédent c’est la loi des cas, la loi réelle : il constitue une obligation pour le même tribunal.
Il était de l’obligation constitutionnelle du Président Jovenel Moïse que l’instance de contrôle se tienne debout. Avec l’effacement du parlement, le pouvoir de contrôle dont il dispose, est aussi anéanti. Le président Jovenel ne peut pas s’en approprier du fait de sa disparition. L’absence du parlement a des conséquences graves sur le fonctionnement de l’État de droit. Car, aucun ministre ne peut jugé ni destitué pour les fautes commises dans l’exercice de ses fonctions (lire les articles 186 à 190 de la Constitution). Dès lors, toutes les portes de la corruption sont ouvertes. Depuis le deuxième lundi de janvier 2020, l’ordre constitutionnel et démocratique a été interrompu. L’usage de l’arbitraire a primé sur les principes de l’État de droit. Pourtant notre Constitution qu’on accuse de tous les maux, avait prévu un système dont sont justiciables les détenteurs des pouvoirs publics. Que de fautes graves à sanctionner dans cette République d’aujourd’hui ! Malgré la puissance de la Constitution de 1987, elle est restée jusqu’à présent lettre morte. Car, le respect de la Loi mère ne dépend pas seulement de sa valeur juridique, politique et idéologique mais de la volonté des gouvernants et des gouvernés de la respecter. C’est la définition même de l’État de droit.
L’État d’Haïti fonctionne dans l’imposture avec une bureaucratie peu imbue d’éthique gouvernementale. La transition démocratique qui a débuté en 1986, n’a pas abouti à des changements dans nos pratiques politiques. Trente-cinq ans après, la régression est partout. La Constitution ne saurait être responsable du dysfonctionnement de l’État de droit, de la paralysie des institutions. À la base, se pose le problème du manque d’éducation et de patriotisme des élites haïtiennes. L’absence de ces valeurs les rend incapables de lancer le pays vers la modernité et le développement économique.
La décision de l’Exécutif d’accorder décharge aux anciens ministres est une bêtise. Elle n’a aucune base légale. Elle est plutôt de nature à dissimuler les infractions économiques et financières dont certains barons du régime se sont rendus coupables. Ce décret accordant décharge à ces anciens ministres justifie les évidences flagrantes d’un État corrompu où les règles de la bonne gouvernance et de reddition de comptes sont bafoués. Ceux qui s’en serviront sous prétexte d’être déresponsabilisés de leur gestion portent l’empreinte des brigands qui ont pris d’assaut l’État dans le but de piller les caisses publiques.
Des ministres qui donnent décharge qui eux-mêmes sont en charge de manière illégale et inconstitutionnelle. C’est plus que l’indécence : c’est de la médiocrité. Pourquoi prendre position en faveur d’une telle ineptie ? Le Conseil des ministres ne peut pas être un substitut du Parlement. C’est une médiocrité qui ne vaut pas la même d’être étalée. Ils voilent tout, y compris la conscience nationale, sans être inquiétés.
Depuis un certain temps nous sommes malheureusement sous l’emprise d’une succession de gouvernements de brigands et de hors-la-loi qui saccagent la République. Comment imaginer un Premier ministre sans Parlement ? Rappelons toutefois que le poste du Premier ministre est lié à une logique politique et constitutionnelle cohérente, laquelle établit entre celui-ci et le gouvernement une collaboration fonctionnelle et sanctionnée. Nous devons combattre la médiocrité triomphante pour qu’elle ne devienne pas la norme.
Dans cette affaire, ce n’est pas seulement Jovenel Moïse qui viole les lois mais toutes les législatures passées et les membres du grand corps. Dans un pays où les institutions fonctionnent normalement, ils auraient dû tous être en prison. C’est un scandale d’une exceptionnelle gravité. La nation entière entière a été ridiculisée par des incompétents à la tête de l’État.
Loin d’être une question de justice en faveur de ceux qui ont exercé leur tâche dans le respect du bien commun, cette décision est une tentative pour détourner le droit au profit des intérêts politiques. C’est dans ce cadre qu’il faut examiner les démarches de l’actuelle administration pour organiser, par exemple, des élections dans le contexte actuel. On peut légitimement la soupçonner de vouloir remettre le pouvoir présidentiel à quelqu’un du clan qui viendra entériner ses décisions illégales. Quelles sont les limites de ce pouvoir de facto? Nous assistons à une démesure jamais vue, seul le « Core group » à qui ce gouvernement est redevable, pourrait en pareil cas avoir la réponse. Une fois encore, le peuple a été ridiculisé.
Sonet SAINT-LOUIS Louis av
Professeur de droit constitutionnel à l’Université d’État d’Haïti.
Professeur de droit des affaires à l’ UNIFA
Professeur de Méthodologie au CEDI
Québec, Canada
4 juillet 2021
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Tel 373683010/42106723
